社會保障制度是現(xiàn)代國家重要的社會經濟制度之一。20世紀90年代以來，結合國有企業(yè)改革和社會穩(wěn)定的需要，在黨中央和國務院正確方針政策的指導下，我國養(yǎng)老保險制度改革取得了突破性進展。
1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度。1995年國務院發(fā)布了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，提出深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的若干政策措施，提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的兩個具體實施辦法。1997年，國務院發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在全國范圍內統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，這是我國養(yǎng)老保險制度改革的一個重要里程碑。1998年，黨中央、國務院決定實行“兩個確保”，建立三條保障線，提出了確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的工作目標。
2001年7月，黨中央、國務院決定在遼寧省開展完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作，2叩4年又將試點范圍擴大到吉林、黑龍江兩省，試點的重要內容就是完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，包括做實養(yǎng)老保險個人帳戶和改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法等內容。試點在完善城鎮(zhèn)社會保障體系、做實基本養(yǎng)老保險個人帳戶、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、提高統(tǒng)籌層次、加強養(yǎng)老保險規(guī)范化和信息化建設方面，取得了明顯的成效，為在全國范圍內完善基本養(yǎng)老保險制度積累了經驗，為促進東北三省的經濟體制改革、發(fā)展和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
2005年12月3日，在充分調查研究和總結過去20年來養(yǎng)老保險改革經驗基礎上，國務院發(fā)布了《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下簡稱“新《決定》”)，對當前和今后建立起適合我國國情、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險制度做了全面改革規(guī)定。
新《決定》實施的背景是：隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，已有的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會經濟發(fā)展不相適應的問題。主要表現(xiàn)在：“覆蓋范圍不夠廣泛，大量城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員還沒有參保；養(yǎng)老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應對人口老齡化對基金的需求；養(yǎng)老金計發(fā)辦法不盡合理，缺乏參保繳費的激勵約束機制；基本養(yǎng)老金調整機制還不健全，養(yǎng)老金總體水平還不高；統(tǒng)籌層次比較低，多數(shù)地區(qū)還沒實行省級統(tǒng)籌，基金調劑能力弱；企業(yè)年金發(fā)展滯后，多層次的養(yǎng)老保障體系還沒建立起來。這些都影響到制度的平穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展，亟待進一步改革和完善。”
本期論壇關心的是新《決定》是否以及在多大程度上解決了這些問題?在解決這些問題的過程中，我們是否還面臨著新的問題?我們應該如何去關注、理解、研究和解決我們面臨或即將面臨的各種問題?為此，我們特邀北京大學中國保險與社會保障研究中心秘書長鄭偉副教授，南京大學人口研究所夏海勇教授，華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心、人口研究所桂世勛教授，南開大學人口與發(fā)展研究所所長陳衛(wèi)民教授，遼寧大學社會發(fā)展研究所羅元文教授發(fā)表各自的見解。
養(yǎng)老保險制度改革：規(guī)則、方向與問題
鄭偉(北京大學經濟學院副教授，北京大學中國保險與社會保障研究中心秘書長)
2005年12月，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布實施。在我看來，這個《決定》中涉及養(yǎng)老保險制度設計方面的核心規(guī)則有四項：一是擴大覆蓋范圍，二是做實個人賬戶，三是改革計發(fā)辦法，四是建立調整機制。這些規(guī)則指出了下一步中國養(yǎng)老保險改革的基本方向，同時其中也有一些問題值得認真討論。
1、擴大覆蓋范圍
新《決定》提出：“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。當前及今后一個時期，要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍。”
要預測未來幾年能否順利“擴面”，必須了解過去幾年為什么“擴面”困難。關鍵是缺乏一個好機制，而其中“隱性債務”又是一個關鍵問題，這里的“隱性債務”不僅包括隱性債務本身的規(guī)模大小的問題，而且還包括隱性債務解決時間的選擇問題。也許有人認為，政府何時解決養(yǎng)老保險隱性債務只是一個時間問題，遲早要解決，遲解決和早解決沒有本質區(qū)別。其實不然。因為它不是一個簡單的同樣一筆資金何時支付的問題，而是一個影響到激勵引導的問題，它不僅直接影響現(xiàn)有參保企業(yè)的繳費比例的高低，而且影響大家對制度設計的認同，進一步地，如果大家都認為制度設計本身有缺陷，如何還能夠理直氣壯地去嚴格執(zhí)法、約束逃費者的逃費行為呢?若逃費者得不到懲罰，則將誘導更多的企業(yè)逃費，如此必將形成惡性循環(huán)。
在一個良好的機制構建起來之前，維護制度運行就得靠行政強制力量，眾所周知，如果機制問題沒有理順解決，行政強制的成本將很高，而且效果也不好。機制問題解決的根本意義在于促使盡可能多的制度參與者達成“制度共識”，制度共識是一股極其強大的無形力量，它能夠與更加強大的市場力量相互作用，共同推進中國養(yǎng)老保障制度的改革。
因此，從這個意義上說，能否以及如何“顯性化”地解決養(yǎng)老保險隱性債務，是下一階段基本養(yǎng)老保險覆蓋面能否順利擴大的一個關鍵。
2、做實個人賬戶
新《決定》提出：“要繼續(xù)抓好東北三省做實個人賬戶試點工作，抓緊研究制訂其他地區(qū)擴大做實個人賬戶試點的具體方案，報國務院批準后實施。國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現(xiàn)保值增值。”
過去幾年個人賬戶空賬運行，“遠期給付風險”很大，從應對人口老齡化挑戰(zhàn)和促進勞動力流動的角度看，做實個人賬戶很有必要。但個人賬戶做實之后也有一定的潛在風險，其中最主要的是“長期增值風險”。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定“個人賬戶儲存額，每年參考銀行同期存款利率計算利息”。這里有三個問題：第一，個人賬戶基金的利息是“實際”的投資回報利息還是“人為”的記賬利息?第二，參考銀行同期存款利率，活期還是定期?幾年定期?考慮個人賬戶基金的長期性和穩(wěn)定性，參考銀行存款利率是否標準偏低?第三，個人賬戶基金由誰管理?若是各省社會保險經辦機構，如何保證基金管理的安全和有效?
因此，個人賬戶空賬運行有空賬運行的風險，個人賬戶做實之后又有做實之后的風險。
3、改革計發(fā)辦法
新《決定》提出：“《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997126號)實施后參加工作、繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。”
與以往全國性文件相比，這里有兩個新概念，一個是“指數(shù)化月平均繳費工資”，另一個是個人賬戶“計發(fā)月數(shù)”，這兩個概念的提出是中國養(yǎng)老保險改革的新進步。
先看“指數(shù)化月平均繳費工資”。養(yǎng)老保險制度中一個很重要的問題是社會公平性與個人權益性的平衡。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合是一種平衡，新規(guī)則中基礎養(yǎng)老金標準引入個人指數(shù)化月平均工資、并將其與社會月平均工資相結合作為計發(fā)基礎，也是一種平衡。這種-平衡的目的是為了將養(yǎng)老給付與個人收入適當掛鉤，當然，這種掛鉤只能是適當掛鉤，而不能是完全掛鉤，否則社會保險的內涵就異化了。
再看個人賬戶“計發(fā)月數(shù)”。原先計發(fā)月數(shù)一律固定為120個月，沒有充分考慮我國退休人員退休后的平均余命在25年以上、不同人的退休年齡不同等現(xiàn)實。新規(guī)則規(guī)定的“計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定”的做法相對更加合理。
但是，還有一些重要問題沒有解決。比如，“本人指數(shù)化月平均繳費工資”究竟應當如何計算?個人賬戶“計發(fā)月數(shù)”如何確定?這些關鍵技術問題宜盡早公布，以利于參保人員形成穩(wěn)定的退休收入預期。在這方面，美國社會保障制度中的“指數(shù)化月均收入(Average Indexed Monthly Earnings，AIME)”的做法值得借鑒。
4、建立調整機制
新《決定》指出：“根據(jù)職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。各地根據(jù)本地實際情況提出具體調整方案，報勞動保障部、財政部審批后實施。”
建立基本養(yǎng)老金的正常調整機制是中國養(yǎng)老保險改革的又一進步。原先規(guī)定只是確定參保人員退休時的養(yǎng)老金水平，而沒有考慮保持養(yǎng)老金的實際貨幣購買力、分享經濟社會發(fā)展成果等問題。新規(guī)則規(guī)定的“根據(jù)職工工資和物價變動適時調整基本養(yǎng)老金水平”的做法很值得肯定。 |
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